El anteproyecto de ley: el paso previo del Gobierno para legislar

– El anteproyecto es un documento que precede al proyecto de ley
– Un ministerio o varios lo promueven, y el Consejo de Ministros puede aceptarlo, rechazarlo, solicitar modificaciones o someterlo a audiencia pública
– Solo se publican los anteproyectos a los que se presentan alegaciones
– Los ciudadanos solo pueden intervenir en el trámite de audiencia pública o si un ministerio solicitara la intervención de expertos de la sociedad civil

Cada viernes, en la rueda de prensa tras el Consejo de Ministros, nos encontramos con nuevas medidas y propuestas de legislación de todo tipo. No es nada nuevo que alrededor del 90% de las leyes que se aprueban en España provienen del poder ejecutivo (el Gobierno) y no del legislativo (Cortes Generales).

Gallardón, Sáez de Santamaría y Fernández Díaz en rueda de prensa tras el Consejo de Ministros el 21 de febrero de 2014

Gallardón, Sáez de Santamaría y Fernández Díaz en rueda de prensa tras el Consejo de Ministros el 21 de febrero de 2014. Foto: Moncloa

El Gobierno puede legislar, según recoge la Constitución, y tramitar proyectos de ley, decretos-leyes y decretos legislativos. También el Congreso y el Senado, presentando proposiciones de ley. En el post “El proceso legislativo, paso a paso“, ya explicamos cómo funciona el procedimiento.

El anteproyecto precede a la ley definitiva

Los proyectos de ley, en ocasiones, vienen precedidos de un texto elaborado por uno o varios ministerios y que después tiene que examinar el Consejo de Ministros. Se trata del anteproyecto ley, que está regulado en el artículo 22 de la Ley del Gobierno de 1997.

Como define Claro Fernández Carnicero en “Comentarios a la Ley del Gobierno” (2002: 263) el anteproyecto de ley es “un conjunto de pasos o fases encaminados a la presentación formal de la iniciativa”.

El documento está formalmente redactado como una ley: tiene artículos organizados en títulos, capítulos, secciones, etc.

Además, según recoge la Ley del Gobierno, se tiene que presentar acompañado por la memoria y estudios o informes sobre su necesidad y oportunidad, así como por una memoria económica con la estimación del coste que puede causar al Estado.

Ahora bien, el texto no incluye quién concibe la idea, quién la ordena, a quién se encarga ni el cómo y tampoco se publica en el BOE una vez ha pasado por el Consejo de Ministros.

Proceso que siguen los anteproyectos de ley

Una vez un ministerio o ministerios redacta el anteproyecto de ley, el texto va a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios antes de pasar por el Consejo de Ministros con una antelación de al menos tres semanas.

En caso de urgencia puede repartirse una semana antes, como recogen las “Instrucciones para la tramitación de asuntos en los órganos colegiados del Gobierno“, de 1996 (un libro difícil de conseguir, a juzgar por esta pregunta en Tu derecho a saber).

Finalizado este trámite, los ministros revisan por primera vez el anteproyecto de ley y tienen varias opciones:

– Rechazar el texto presentado y archivarlo
– Solicitar otra versión
– Aceptarlo
– Aceptarlo en parte introduciendo una serie de cambios

Informes al anteproyecto de ley

En caso de que no se acepte sin más, los ministros deciden qué trámites pasará el texto a continuación, como consultas, dictámenes e informes que se crean convenientes procedentes de los mismos organismos que lo redactaron “u otros nuevos, e incluso de expertos y grupos particulares” (F. Carnicero, 2002: 275).

El objetivo de que el Gobierno haga estas consultas es conocer y tener en cuenta las posturas de los entes u organismos sectoriales que estén involucrados o perfeccionar el texto formalmente.

Los órganos que emiten informes de los anteproyectos sobre determinadas materias son, por lo general, el Consejo General del Poder Judicial, el Consejo Económico y Social y el Consejo de Estado.

También debe incluirse el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio que promueve el anteproyecto de ley. Este departamento vela por la constitucionalidad del texto, que sintonice con el resto del ordenamiento jurídico y por que sea correcto técnicamente.

Dependiendo de la ley pueden intervenir otros organismos como las Comunidades Autónomas o el Consejo Superior de la Función Pública, por ejemplo.

Recibidos los informes se puede reelaborar el texto según las pautas que establezcan el ministerio o ministerio promotores.

Audiencia pública

También es posible que el anteproyecto de ley pase por el trámite de audiencia pública, es decir, que los ciudadanos que crean que la futura ley afecta a sus “derechos e intereses legítimos”, pueden presentar alegaciones según las condiciones que recoge el artículo 24 c) de la Ley del Gobierno.

– El plazo para presentar alegaciones no es inferior a quince días hábiles, aunque se puede reducir a siete si existen “razones debidamente motivadas así lo justifiquen”.
– Los ciudadanos pueden presentar alegaciones a título individual o a través de organizaciones y asociaciones.
– El órgano que acuerda la apertura del trámite de audiencia es quien decide cómo es el procedimiento. Por ejemplo, en el caso de las prospecciones en Ibiza y Valencia había que entregar físicamente las alegaciones en determinados registros y la asociación Aliança Mar Blava fue una de las que se ofreció a recopilarlas y entregarlas.

Para los interesados en presentar alegaciones aconsejamos llamar al ministerio implicado para enterarse de cómo va a ser el procedimiento.

Solamente cuando los anteproyectos de ley pasan por audiencia pública es muy probable que el ministerio autor del texto lo publique en su página web. Si no, también cabe la posibilidad de que las asociaciones u organismos interesados en él publiquen una copia.

Una institución muy organizada al respecto es el Ministerio de Justicia, que cuenta con una página específica donde están recopilados no solo los anteproyectos de ley, sino toda la legislación en la que interviene. Sería deseable que otros ministerios siguieran este ejemplo.

Una vez el anteproyecto ya ha pasado todos los trámites, informes, consultas, etc., el texto ya reelaborado vuelve a pasar por el Consejo de Ministros -no hay un plazo determinado en la ley-, que lo aprueba y lo envía ya como proyecto de ley al Congreso, donde continúa su tramitación.

Descarga en pdf el mapa conceptual del anteproyecto de ley.

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Actividad legislativa, Gobierno

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